警察证过期≠无权执法
这几天，河南省周口市中级人民法院的一纸判决火遍全网。 缘由并不复杂，因为执法民警的警察证过期，法院判决其制作的询问笔录无效，行政处罚决定被撤销，公安局败诉。此判决应该是国内法院首次通过判决的形式，正式宣布人民警察在警察证过期期间执法属于程序违法，对我国基层一线民警的执法生态、执法心理产生极其严重的影响。那么，警察证过期是不是意味着民警无权执法呢？
首先，让我们来了解一下周口中院的判词：
“本院认为，根据《公安机关人民警察证使用管理规定》第四条规定“人民警察证是公安机关人民警察身份和依法执行职务的凭证和标志。”这说明人民警察证具有身份证明和执行公务的双重属性。该证上既然明确了有效期限，那么超过了该证规定的有效期限，该证件就自然失去了应有的效力。本案中，作为执法人员之一的刘峰，在执法时其人民警察证已经过期且到目前为止也没有办理新的证件，其执法资格存疑，在此情况下其作为执法人员对被上诉人进行询问存在明显程序违法的情形，一审法院以此认定被诉处罚行为程序违法并撤销被诉处罚行为并无不当。”(来源：中国裁判文书网，下同)
对于周口中院的判决有两种截然不同的观点：
一种观点认为法院的判决是“程序正义”的体现，是司法督促行政机关规范执法的典范。
另一种观点认为法院机械套用法律，警察证过期与民警执法资格没有必然联系，警察身份和执法资格是法律赋予的，法律没有规定警察证过期就丧失警察身份和执法资格，更不能因为警察证过期就不执法、不作为。
通过法理基础分析和执法实践来看，我们支持第二种观点：
警察证过期≠无权执法！
得出这个不等式，我们首先要搞清楚人民警察身份、人民警察证、执法资格三者之间的关系。
一、人民警察身份
人民警察身份是《中华人民共和国人民警察法》赋予的，获得警察身份就意味着依法享有职权和承担义务。《中华人民共和国人民警察法》第二章、第三章专门规定了人民警察的职权、义务和纪律。其中第十九条规定：“人民警察在非工作时间，遇有其职责范围内的紧急情况，应当履行职责。”也就是说，民警无论是上班期间还是下班路上，如遇抢劫杀人等紧急情况，都不能忘了自己的警察身份，都得不畏生死、冲锋在前，与歹徒殊死搏斗，保护人民群众的生命财产安全。试问，此时此刻民警能因为自己的警察证过期而临阵退缩、漠视不管吗？法院能因为抓获抢劫犯民警的警察证过期就判定执法无效而纵容犯罪吗？当然不能！多年前，同样是周口的法院，判决两名已下班着便衣但身处一个犯罪发生现场附近的警察玩忽职守罪。通读《中华人民共和国人民警察法》全文，该法也并未将“人民警察必须持有有效期内证件”作为人民警察执法的必备条件。因为警察证过期与执法资格没有必然联系，法律没有规定警察证过期就丧失执法身份和执法资格。
二、人民警察证
人民警察证是公安机关内部推出的一项工作规定，从2007年1月1日起，全国公安机关配发使用统一的人民警察证，主要目的是规范公安机关执法活动，保障公安民警依法履行职责，以及遏制和打击假冒警察违法犯罪等。《公安机关人民警察证使用管理规定》第四条规定：“人民警察证是公安机关人民警察身份和依法执行职务的凭证和标志。”从该条规定来看，人民警察证只是一个证明，证明你的身份，就像居民身份证，不等于过了期你就不是中国人，道理一样。警察证的背面有效期属公安机关内部证件管理的范畴，法律并没有对证件有效期进行规定。《中华人民共和国人民警察法》第二十三条规定：“人民警察必须按照规定着装，佩带人民警察标志或者持有人民警察证件，保持警容严整，举止端庄。”也就是说，民警执法有两种表明身份的方式，一是着制式警服，二是持有人民警察证，二者具有同等的法律效力。人民警察证只是证明民警身份的方式之一，且在执法过程中只向执法对象“出示”内卡正面（包括持证人照片、姓名、所在县级以上公安机关名称和警号内容），而不是让执法对象像民警查验身份证一样查验民警的证件是否过期。因为民警执法对外代表国家公权力，只要警察身份无疑就享有执法权，执法对象就必须服从、配合。
三、执法资格
执法资格依附于执法主体身份，而不是警察证。法律赋予人民警察身份本身就赋予了执法主体资格，不能单纯以一本证件来决定是否有执法资格，执法权对民警来说既是权力又是义务，依法取得人民警察身份，就意味着在本单位不同警种部门相应取得执法资格。警察证依附于执法资格，执法资格依附于警察身份。说到执法资格，这里不得不提“行政执法证”“执法资格考试”，这也是前几年网上热议的话题。《中华人民共和国行政处罚法》第三十四条规定：“执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件....。”
早在1996年公安部就公安机关人民警察是否申领地方政府统一制发的《行政执法证》作出批复，明确答复：公安机关不必申领地方政府制发的《行政执法证》。执法资格考试是公安部于2011年推行的一项制度，旨在全面提升民警执法素质和执法办案水平，并将考试结果与晋升职务级别、公务员考核、评优评先和执法质量考评挂钩，是公安机关内部“自我学习、自我提高、自我完善”的重要举措。2015年公安部将基本级执法资格考试作为公安民警的准入考试，通过了执法资格考试就会颁发执法资格等级证书，但这个证书不是对外执法的凭证，因为证书内“注意事项”里明确载明“本证书只限于公安机关内部使用，不作为对外执法的身份证件”，对外执法的身份证件只有警察证。
综上，警察执法的逻辑链条应为：先具有警察身份，然后是法律赋予警察职权（执法资格），之后是作为警察管理部门的公安机关赋予个体警察的警察职权的履行权，最后才是警察履行职权。警察证是为了方便工作而配发的，不是配发了警察证才具有执法资格。
警察证过期≠无权执法！
搞清楚了人民警察身份、人民警察证、执法资格三者之间的关系，我们再回过头评析一下周口法院备受争议的判决，主要有以下五点：
一是判词存在常识性错误
《公安机关人民警察证使用管理规定》第四条规定“人民警察证是公安机关人民警察身份和依法执行职务的凭证和标志。”该条的原意是人民警察证只具有证明人民警察身份的“功能”，是警察依法执行职务的“身份证”，而被法官过度解读为“人民警察证具有身份证明和执行公务的双重属性。”法官说的这句话，无论是前半句还是后半句，都有明显的语法错误、常识错误、逻辑错误。根据公认的定义，“属性”是指对象的性质与对象之间关系的统称，是一个比较抽象的概念。人民警察证具有证明警察身份的“功能”，但“身份证明”不是“属性”。此外，人民警察证更不会具备所谓“执行公务的属性或功能”，因为人民警察证本身只是一个“物件”，“物件”不可能具有所谓“执行公务的属性或功能”。
二是混淆了职权的来源与职权的履行
警察的职权来源于法律赋予，不能因警察证过期就认为履职违法，就可以不履职。警察证只是表明民警身份的方式之一，根据《中华人民共和国人民警察法》第二十三条、《公安机关适用继续盘问规定》第七条规定，着制式服装、佩戴警用标识的人民警察同样享有依法执行公务的职权。周口中院的判决容易误导人们认为没有警察证或警察证过期警察就无权执法，进而会造成众多执法对象质疑执法民警的警察证是否过期，要求查验民警证件、拒不配合民警执法的现象，在一定程度上用判例形式赋予了执法对象过度滥用查验警察证件的权利。
三是机械套用法条，法律适用错误
《公安机关人民警察证使用管理规定》是公安部根据《中华人民共和国人民警察法》制定的部门规章，属于下位法，从《中华人民共和国人民警察法》第十九条、第二十三条的规定可以看出，该法并未赋予警察证除身份标识以外的属性。《公安机关人民警察证使用管理规定》作为部门规章，不能超出上位法《中华人民共和国人民警察法》的授权，所以周口中院援引的《公安机关人民警察证使用管理规定》第四条规定，并以此作为撤销原处罚决定的依据是无效的。周口中院对警察执法权限法定这个事实缺乏足够的理解认识，加上机械套法条，犯了常识性错误，造成了理解上的误区，因此导致在法律适用上出现“偏差”或者错误，偏离了客观正确的轨道。
四是脱离基层执法实际
警察证过期只是今天基层民警执法当中遇到的大量窘境中的一个而已，究其原因是多方面的，比如制证机关未及时更换、内部人员流通调动、警衔晋升、证件批次换发等。有的地方甚至出现新入警的民警在较长时间内没有警察证，只有单位开具的岗位证明，难道他们就不参与执法了吗？民警在没有拿到新证件这段时期能以“无执法权限”而不履职吗？人民警察证背面设置有效期是出于对内部人员规范管理考虑，属于公安机关内部证件管理的范畴，法律并没有对证件有效期进行规定，即使因为未及时换发导致证件过期，也不影响民警代表公安机关对外执法整体行为的合法性与有效性，况且事后还可以通过所属公安机关政工部门出具证明文件等形式加以弥补，而不是由法院以判决形式否定整体执法行为的合法有效性。
五是认识偏差，同案不同判
关于警察证过期的判例有很多，如：
江苏省苏州市吴江区人民法院行政判决书（2014）吴江行初字第0089号：“关于民警警察证过期问题。经查，该民警确系被告工作人员，被告称其警察证延期手续正在省厅办理，涉案民警警察证过期属于被告程序上的瑕疵，但该瑕疵对原告的实体权利没有实质性的影响。”
广东省梅州市梅江区人民法院刑事判决书（2018）粤1402刑初112号：“人民警察执行公务时有两种表明身份的方式：一种是按照规定着装，佩带人民警察标志；另一种方式是出示人民警察证件。可见，交警出警人员在处理事故时身穿警服，已经表明了警察执法身份，符合法律规定。其中一名交警的人民警察证过期已由其所属单位出具证明，证实其新的人民警察证已办理但暂未发放到个人，其在处理事故时是以人民警察的身份执行公务。”
内蒙古呼和浩特市回民区人民法院刑事判决书（2019）内0103刑初290号：“三位民警执行职务，其中一位出示合法有效警官证，其余未出示警官证民警证件过期，不影响执行职务的合法性，故荣某辩护人辩称的警官证过期执法不规范的意见，不予采纳。”
河南省焦作市中级人民法院行政判决书（2016）豫08行终255号：“郝养彪的执法权不应当因换证而受到影响。并且从被上诉人提供的视频可以证明，郝养彪警官在执勤过程中身着警服、佩戴警衔、警号并已经明确向上诉人任朝阳表明了自己的警察身份。上诉人认为郝养彪不具备执法资格的理由不能成立。”从上述四份判决可以看出，绝大多数法院对于警察证过期的认识基本是一致的，警察证是表明执法民警身份的一种方式，证件是否过期并不影响警察的执法资格，对当事人的实体权利也没有产生实质影响。
综上，警察的执法权不应以证件过期而受到影响，或被认为丧失执法资格。周口中院的判决折射出的是一些法院机械适用法律，对自由裁量权的误解乃至滥用，也能看出《中华人民共和国行政诉讼法》关于“程序违法”的规定过于模糊，可操作性空间过大。同时，我们在此呼吁证件管理部门，进一步改进工作方式方法，及时履行制换证件工作职责，切实解决基层民警后顾之忧，避免民警在执法中与执法对象因此类问题而产生不必要的纷争，节省警力资源，避免警力浪费。
来源 | 法青苑
编辑 | 耿寅
审核丨徐琦
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