为了一个共同的目标
青海公益诉讼探索检察监督与行政监管共赢之道
本报讯（见习记者李瑞 通讯员罗珺 陈姝）清晨的青海，雪山起伏，寒风刺骨。近日，记者随中央媒体采访团先后来到西宁、祁连等地，一路上耳闻目睹了青海各级政府进行生态环境修复整治的成效，有关行政机关对检察机关通过公益诉讼介入生态修复的高度评价，还有检察官办案的生动故事，公益诉讼中检察机关与行政监管机关的相处之道。
一棵古树引发的案件
祁连县城数公里外，一片居于雪山、河流之间的小叶杨树林，二尕公路从中穿过。“就是这棵树，我们已在周围砌上了防护墙。”祁连县环保与林业局负责人指着山脚下、公路旁的一棵大树介绍说。这棵树上编号为“194”的标识牌显示，“胸径100cm、树龄220—240年”，树身上的红叉记号已被白石灰覆盖。
2018年9月20日，青海省检察院副检察长张步洪与同事在实地查看祁连山自然保护区一处非法采矿点修复治理情况的途中，在祁连县二尕公路219公里处遇到有人用电锯砍树。正在被砍伐的那棵和附近几棵粗大的树都标记了“红叉”。经查看，其中一棵树上还挂着重点保护古树的标识牌。检察人员当即固定证据，联系森林公安机关制止采伐作业、协助调取证据。
经调查，林业主管部门发放的《采伐许可证》上并不包括古树，而且《采伐许可证》已经过期。
当晚，青海省、海北州、祁连县三级检察院的检察官连夜研究案情，初步判断这是一起超范围、超期限砍伐案件。
第二天一上班，祁连县环保与林业局就收到了祁连县检察院的检察建议。
此后，该县环保与林业局第一时间为编号“194”的小叶杨古树加装了护栏，并对在施工区域内核查出的另外两棵古树予以挂牌保护，祁连县森林公安局对违法砍伐企业进行了处罚。
青海省森林公安局副局长吕毅说，“检察机关发现正在进行的森林违法行为，公安机关与检察机关紧密配合，及时制止违法行为并协助检察机关取证，不仅是配合检察机关办案，也是在履行公安机关的职责。”
“有了行政机关的积极配合与回应，检察公益诉讼工作才得以顺利开展。”青海省检察院环资处负责人马文杰向记者介绍说，鉴于古树已得到有效保护，检察机关不再就此事提起诉讼。据了解，古树案发生后，祁连县环保与林业局正在对全县范围内的古树进行全面排查，确保辖区内的古树都能获得依法有效保护。
积极借助现有行政监管资源
公益诉讼和行政监管有一个共同目标，就是为公共利益提供有效的法律保护。正如张军检察长所指出的，检察机关在公益诉讼中和行政机关“法定职责本质上是一致的，工作目标、追求效果是一致的，这是实现双赢多赢共赢的基础”。
“行政监管机关在人才储备、技术装备、法律措施、经验积累方面具有优势，行政监管机关所属专业机构所作的技术判断，应当作为司法机关认定事实的一种重要依据。”张步洪表示，青海的检察公益诉讼之所以进展顺利，是在坚持检察权与行政权法定分工的前提下，科学利用已有的行政监管技术资源，实现公益诉讼与行政监管有效对接。
海西州检察院办理的杨某彬非法炼金导致环境污染民事公益诉讼案，格尔木市检察院办理的韩某勇、孙某非法炼金污染环境刑事附带民事公益诉讼案，都是行政机关率先发现，就近选择处置机构、确定最佳处置方案、按照最低标准支付修复费用及时委托第三方处置修复，检察机关根据处置修复过程中实际发生费用提起民事公益诉讼向被告索赔。
都兰县巴隆乡布洛格村村民委员会主任与本村两任党支部书记未经许可,于2013年至2015年间以村委会名义非法开垦草原、林地合计9939.5亩用于种植枸杞，其中有4601.1亩林地位于梭梭林国家级自然保护区试验区内，573.5亩属国家重点公益林地，造成原有林地地貌改变、原始植被损毁。公安机关仅就被毁农用地面积委托鉴定机构进行了勘测。受海西州检察院委托，州林业局邀请全州林业系统专业人员进行“会诊式”研讨，评估生态环境损害，论证修复计划及所需费用，在此基础上出具了涉案植被恢复所需费用评估测算报告。
青海省检察机关办理的其他损毁林地、草原公益诉讼案件，大多是由检察机关邀请当地林业规划调查设计机构或草原技术推广机构进行专业评估测算。据了解，省检察院和省农业农村厅、省林业和草原局正在研究把涉农、涉林、涉草公益诉讼案件确定生态损害与修复费用的做法作为一种工作机制固定下来。
有些行政公益诉讼案件，不仅得到行政监管机关积极回应，其他相关行政机关还提供了职责范围内的配合。2018年5月，西宁铁路运输检察院发现，海东市乐都区大地湾村境内有人非法采砂，给兰青铁路路基、桥梁等铁路设施造成严重安全隐患。乐都区国土资源局收到检察建议后，责令非法采砂行为人通过深坑回填防护、刷坡减载及疏通排水径路等措施进行整改。当地铁路公安派出所收到检察机关情况通报后，积极投入警力查找非法采砂行为人，并在整改过程中派员到现场值守，以保证整改质量及施工安全。
发挥检察公益诉讼的独特作用
既然行政机关在维护公共利益方面具有多种优势，那么，如何才能体现出检察公益诉讼的独特价值呢？青海省检察机关在办案实践中交上了一份具有当地特色的答卷。
青海地广人稀，资源丰富，生态环境易遭人为破坏，国家在行政监管方面的投入不可能无限制增加，而检察机关具有发现问题的独特视角和有效渠道。
2018年12月7日，海东市检察院结合办理多起因上坟烧纸引发火灾导致国家公益林和生态林频遭烧毁的案件，分析了失火案件多发频发的原因，向海东市政府公开送达检察建议书。
海西州西部矿区检察院针对茫崖行委花土沟镇青年路一起违法圈地建房非法占地面积7万平方米案，向茫崖行委国土资源环境保护和林业局、建设和交通运输局发出检察建议，回复期满后依法提起行政公益诉讼。两行政机关对公益诉讼主张事实无异议，自认存在履职不充分的事实。法院当庭宣判支持检察机关诉求，判决两行政机关不依法履职的行为违法并判令其依法履行监管职责。
吕某钢在未取得采矿许可证及林地使用手续的情况下，在位于海东市乐都区的子岈山一带修路、采矿，造成46.34亩防护林被毁。乐都区检察院以涉嫌非法占用农用地罪对吕某钢提起公诉，法院判处其有期徒刑二年，缓刑二年，并处罚金5万元。刑事诉讼阶段，吕某钢表示愿意自行修复。乐都区检察院依法分别向乐都区国土资源局、区林业局发出检察建议，两部门随即编制了土地恢复方案和生态恢复方案，责令吕某钢立即对所占用破坏土地进行生态恢复。一年后，乐都区林业局于2018年11月26日给检察机关的书面反馈情况显示，“现植被恢复情况良好，已达到恢复标准。”
青海是长江、黄河、澜沧江的源头，有着“中华水塔”的美誉。习近平总书记考察青海时说，“青海最大的价值在生态、最大的责任在生态、最大的潜力也在生态”。近年来，青海各级政府坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，扎实推进生态环境保护，政府主导修复生态环境力度空前。
生态文明建设目标必须实现，政府及其主管部门承担保护生态环境的职责，个人、组织也应当依法承担应尽的法律责任。
2016年4月，李某等3人未取得采矿许可证擅自拆除河道防洪墙在湟水河道内采运砂石料，造成防洪墙体向内倾斜变形，马道两侧道牙石、马道路面路基、灌溉渠道、消力池损毁。湟源县水务局向公安机关移送案件追究李某等人刑事责任后，动用河道治理专项资金修复被毁水利设施，未向其追索修复费用。2018年2月5日，湟源县水务局收到检察建议后，提起民事诉讼向李某追索水利设施修复费用。同年11月13日，法院判决李某向县水务局赔偿水利设施损毁损失62.9万余元。
“检察公益诉讼彰显其独特价值，需要按照‘讲政治、顾大局、谋发展、重自强’的总体要求，明确检察公益诉讼的功能定位，严格规范自身诉讼行为。”张步洪对记者说，青海的检察公益诉讼定位于为公益提供必要的司法保护，立足于弥补行政监管之不足，着眼于推动行政目标以符合公益的方式实现，力争以客观的事实判断、准确的法律判断、理性的价值判断保证每一起案件经得起法律的检验、社会的检验、历史的检验。
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