法典之窗

国家治理体系和治理能力现代化包含党的执政能力现代化，其中大量的基础性工作在基层，农村党组织覆盖面广、接地气聚人气，是党的宗旨落地的终端。党的十九大指出：“党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础。要以提升组织力为重点，突出政治功能，把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。”农村基层党组织适应新时代要求，按照“服务型党组织”的功能定位在实践中不断强化服务功能，使领导方式、工作方式、活动方式更加符合服务群众的需要，使服务发展、服务民生、服务群众、服务党员成为工作重心。中央《关于加强基层服务型党组织建设的意见》指出，强化农村党组织服务功能，要围绕推动科学发展、带领农民致富、密切联系群众、维护农村稳定搞好服务，引导农民进行合作经营、联户经营，开展逐户走访、包户帮扶，及时办理反馈群众诉求，帮助群众和困难党员解决生产生活、增收致富中的实际问题。这为以服务型党组织建设引领农村党建工作提供了根本遵循。理论的先导是实践的基础。系统把握全面深化改革时代强化农村基层党组织服务功能的应然性，是践行执政为民理念，夯实党在农村执政基础的时代要求。

一、推进农村基层社会治理创新的必然要求

农村社会治理是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要环节，关乎党在农村执政基础的巩固，关乎中国特色社会主义基层群众自治制度的实践。改革开放以来，农村社会结构、农业经营活动、农民思想观念已经发生而且还在持续发生巨大的变化，进一步提升农村“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的水平，必须不断推进农村基层社会治理创新。当前农村社会治理面临主体多元化、行动协同化、机制民主化法治化、手段多样化的挑战。直面这些挑战，强化农村基层党组织服务功能，夯实党在农村执政的基础，是推进农村社会治理创新的必然要求。

1.适应治理主体多元化的大势发挥好基层组织的引领作用

在改革的历史进程中，市场在资源配置中的决定性作用日益凸显。基层行政组织长期以来管控农村社会的单一化格局已经打破，需要以治理的思维对农村社会发展的主体进行重新建构。管理是由上而下的垂直性管控，而治理则是平等主体的平行性共生。由管理到治理，蕴含了价值理念和思维方式的创新。所以，摒弃单一化格局下“管理、管控”的方式，构建包括基层党组织、行政组织、村民自治组织、农村社会组织和农民等多元化主体治理的新格局已是大势所趋。但就目前的情况来看，各治理主体发育不平衡、功能不健全、定位不明晰、系统联动不协调，尚不能形成有效的治理合力。基层党组织“管理型”的惯性仍在很大程度上制约其“服务型”功能发挥，对其他主体的引领作用优势不足；基层“服务型政府”构建尚未摆脱“权力主导”的思维束缚，约束了乱作为滋生了不作为，政府在农村社会治理中的主导作用发挥有限；村民自治组织在“自我管理、自我教育、自我服务”“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”中的作用发挥还有许多瓶颈需要破解。如城乡壁垒逐步打破，农村人口从地域上向城镇转移、从岗位上向非农产业转移，农村“空心化”趋势明显。农村人口疏散化引发村民自治“没人选”“选人难”“家族化”，导致农村治理中农民“缺席”、自治“缺位”甚至“错位”；还有农村改革市场化后，个体意识的增强相对弱化了集体意识，再加上人员分散，切实代表农民利益的社会组织难以形成。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“激发社会组织活力”，“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”还只能停留在理论层面。

适应基层社会治理的需要，基层党组织在功能定位上已经由“管理型”向“服务型”转型。现在需要以强化服务功能为抓手，构建多元治理框架，引领和提升基层政府、自治组织的治理能力，提高农民自我治理意识，积极培育能切实代表农村群众利益的社会组织，引导它们发挥在具体治理问题上的能动性和有效作用。通过强化基层党组织服务功能，打破事实上的单一化治理困境，引领形成多元化的合力，农村基层社会治理能力才能系统地提升。

2.适应治理行动协同化大势发挥好基层组织的整合作用

社会治理重在以“理”促“治”。农村社会治理需要适应当前农村社会结构、农业经营活动、农民思想观念不断变化，适应治理主体日趋多元化的态势，推进系统整合和协同治理。市场经济不回避利益，农村多元治理主体也有自身的利益考量。基层政府、农村自治组织、社会组织与农户等如果单一追求自身利益最大化，就会缺乏协同、消解合力，弱化系统的治理效果。因此，多元行动主体参与农村社会治理，必然要求强化行动的协同性。

执政党具有利益表达和社会整合的重要功能，农村党组织在农村社会治理系统中要发挥好服务、协调、整合功能。一是引领形成凝聚公共利益的包容的价值共识。社会组织化是社会治理的基础。党的基层组织“要着力提升其适应不同社会群体组织化需要的能力，提升与这些社会组织，尤其是新型社会组织对话合作的能力。”农村党组织要以强化服务功能为导向，引领各治理主体之间强化协同理念，增强认同度减少焦虑感，提高社会的包容度，促进多元行动主体平等参与、良性互动的农村社会协同治理网络形成。二是引领形成维护公共利益的协同治理方式。通过多元主体协商合作的方式实现农村社会有效治理，是系统治理的必然要求。农村党组织要抓住发展重心、把握群众需求、激发党员先进性，协同基层政府提高公共服务能力；协同村民自治组织明确权利责任强化自我管理、自我约束和自我发展；协同农村社会组织和农民参与农村公共事务的治理。

3.适应治理机制民主化、法治化大势发挥好基层组织的领导作用

民主和法治是社会治理的制度保障和根本路径。党的十八届三中全会提出全面深化改革，实现国家治理现代化。而法治是治国理政的基本方式，是治理现代化的根本。党的十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，着眼于建设法治国家、法治政府和法治社会，着力于依法治国、依法执政、依法行政。推进农村社会治理，同样要适应依法治国的大势，用相应的体制机制、法律法规保证各治理主体的自由和平等的法律地位，保证各治理主体共同协商，积极参与，以决策民主化、科学化促进治理现代化。就目前我国农村社会治理的制度安排和执行而言，需要完善的空间很大。比如通过完善民主选举机制对“拉票贿选”刚性约束；通过强化村民会议、村民代表议事会、村民理财小组等农村村务决策机构的职能，完善村民表达权和参与权保障机制，促进决策民主化科学化；通过有效落实村务公开保障村民知情权，规范农村财务管理、征地补偿、低保发放等重点管理环节；通过完善监督和问责制度，避免监督表面化、问责形式化。

党章明确规定，“党要适应改革开放和社会主义现代化建设的要求，坚持科学执政、民主执政、依法执政，加强和改善党的领导。”在推动农村社会治理的实践中，农村基层党组织的领导作用不可或缺。领导的本质是服务。强化农村基层党组织服务功能是实现好党在农村政治、思想和组织领导的关键。在农村社会治理机制民主化、法治化的大势下，基层党组织要以依法执政引领政府依法行政、自治组织依法自治、社会组织依法发挥作用，还要在提升村民权利意识的同时，以法治观念引领人们的生活方式。按照党的十八届四中全会“加强和改善党对依法治国的领导”的要求，针对农村社会治理中的法治短板，发挥多元治理主体的合力，构筑法治网络，提升农村社会治理制度的系统性和执行力。

4.适应治理手段多样化大势发挥好基层组织的统筹作用

从管理走向治理，途径上要由单一的行政手段转为政策、市场、法律、道德等多重手段体系。顺应治理手段多样化的趋势，农村也必须综合运用行政、法律、市场、教育、道德以及现代技术等手段，推进社会治理现代化。但是，农村发展的相对滞后、基层政府行政管理和农村公共服务跟不上、农民视野相对狭窄接受新鲜事物速度相对较慢、市场化后农民的集体意识弱化等，尚不能适应社会治理的现实要求。诸多现代化治理手段不能发挥应有的作用，更不能形成合力，影响了治理的整体效果。

农村基层党组织在农村社会治理系统中具有总揽全局的地位，需要通过强化服务功能发挥好统筹作用。如提高现代信息技术运用能力，以信息化党建为载体促进社会治理各要素的有机整合；发挥好市场在资源配置中的决定作用，提升农民的市场意识和农村市场化水平；把握社会主义核心价值观的科学内涵，夯实农村思想道德文化阵地；强化法治这一治国理政的基本方式，教育引导农民树立法治思维，自觉运用法律手段解决问题等，真正实现农村社会综合治理、现代治理。

二、有效化解农村社会矛盾凝聚公共利益的必然要求

恩格斯认为“经济事实”是一个具有决定意义的历史力量。他指出：“每一历史时代主要的经济生产方式以及必然由此产生的社会结构，是该时代政治和精神的历史所赖以确立的基础。”改革进入深水区，随着农村社会结构和经济关系进一步变化和调整，农村社会矛盾也呈现易发多发趋势。如在乡村治理过程中由于个人利益凸显引发的干群矛盾、城乡一体化进程中因土地和房屋所承载的利益引发的矛盾、因土地承包期限的政策变动带来的利益调整引发的矛盾等，都是围绕着利益展开。而且，随着农民文化素质的提高和民主意识的增强，权利诉求与物质利益需求相伴相生，体现为经济、政治、文化、社会、生态等方面的各项权益。有效化解农村社会矛盾凝聚公共利益，必然要求基层党组织强化服务功能发挥领导核心作用。不仅要解决人民群众利益诉求、协调利益关系，更要考虑调适权利与利益的冲突、在保障群众基本权利的基础上实现公共利益最大化。

1.抓住“利益矛盾”这个核心以强化服务促进利益协调

市场化进程驱动农村社会结构的分化与重组，民主化进程激发农民权利意识，党在农村执政的群众基础也在变化。今天的农民已突破完全依赖土地自给自足的传统意义，分成不同的利益群体，形成多元化利益格局。主体多元化导致利益多元化、诉求碎片化，还引发价值观分化和心理失衡等社会问题。这种内涵和外延的变化对于基层党组织服务理念的更新和服务手段的跟进提出了更高的要求。首先是突出强化服务功能的理念。切实维护好农民的利益，增强农民群众对党的认同，自觉地成为“人民群众为完成特定历史任务的工具”；其次是优化强化服务功能的手段。把农民的利益和权利诉求作为出发点和落脚点，基层党组织充分发挥自身“接地气”的优势，分类了解利益相关者的诉求，理顺它们之间的关系，促进有效的意见整合机制的形成，统筹兼顾作好决策，有效化解利益矛盾、解决利益冲突，避免个别利益矛盾转化为利益冲突。

2.强化服务功能更有效地凝聚农村公共利益

农村社会市场化和基层民主的进一步发展，使农民的个体意识进一步增强，个人利益进一步凸显。多元化的利益诉求和价值取向，引发不同利益主体的矛盾，也导致了个体利益与集体利益、个别利益与整体利益的矛盾。凝聚农村公共利益是推进农村治理现代化的重要条件。农村基层党组织要通过强化服务功能尊重和保障个体利益，但不能因此忽略或弱化公共利益。首先,为不同利益主体参与公共利益决策提供强有力的服务。为不同利益群体表达意见诉求提供平台，有效整合利益相关者的意见，纳入公共利益的决策过程，找到个体和公共利益的平衡点。其次,加强对推进农村法治社会建设的领导，用法律、制度界定好公共利益和个体利益的边界，明确各利益主体的权利和义务，防止强调个体利益淡化甚至损害公共利益，只强调社会对个体的责任、个体应享有的权利和其他主体对社会的义务，而忽略自身对其他主体、对社会的义务，从而增强不同利益主体对农村公共利益的责任意识，实现公共利益的凝聚和增进。再次，发挥农村基层党组织既有的组织优势，提高社会利益表达的组织化水平。党的农村基层组织，要适应农村不同利益群体组织化需要，与代表这些群体利益的社会组织，尤其是农村新型社会组织沟通和合作，引导形成和谐的社会心理，减少社会焦虑感、增强社会认同感，形成包容的价值共识、合作的集体行动，更好地凝聚和维护公共利益。

三、夯实党在农村社会执政的群众基础的必然要求

农村是党在基层的重要执政基础，农村社会的党群、干群关系是检验党的执政成效、判断党的群众基础的晴雨表。农村基层党组织处于党联系群众的最前沿，是否密切联系群众，实现好、发展好、维护好群众的利益，直接关系群众对党的认同；农村基层干部是做好群众工作服务群众的主体力量，干群关系是否和谐关系农村基层社会的发展和稳定。因此，强化农村基层党组织的服务功能，对于优化党群、干群关系具有极强的现实意义。

1.强化基层党组织服务功能有利于密切党群关系

党执政后的最大危险是脱离群众。农村基层党组织是党执政的“终端”，是打通党同人民群众“最后一公里”的组织保证。新的历史条件下，作为党组织载体的党员社会身份复杂化导致了利益主体多元化，党的宗旨意识有弱化的倾向；作为党组织服务对象的基层群众需求也呈现多元化，增加了做好新形势下群众工作的难度，党群关系有疏离的危险。一些农村基层党组织领导能力不强，思维转型跟不上服务型党组织建设的时代需要，在新形势下仍然习惯于运用传统思维和方法抓工作、重管理轻服务、服务群众的功能不突出。上情下达打折扣、下情上达被过滤、截流，群众呼声难以反映到相应的决策层。最极端的是连一些农村基层干部都不愿接触农民，被批评为“农村基层党组织应该落地”，基层党组织缺乏凝聚力、向心力，降低了公信力。密切党群关系，需要从群众需求出发强化基层党组织服务功能。从群众现实需要来看，一是农民在激烈的市场竞争中发挥好其市场主体的作用，需要与市场相适应、相配套的资金、信息、技术、销路等服务；二是农民在村民自治中发挥好其自我管理的主体作用，需要与理性行使民主权利相适应、相配套的民主意识和实践能力；三是农民在社会公共治理中发挥好治理主体作用，需要与生活水平提高和公共服务需求增强相适应、相配套的多样化的服务。农村基层党组织需要以这些需求为导向，以服务为纽带，通过强化服务功能不断增强党组织的凝聚力，用服务的成效赢得群众的信任和支持，使党执政的群众基础更加雄厚，从而更好地将党的宗旨在农村落地生根，真正体现党的先进性。

2.强化基层党组织服务功能有利于优化干群关系

新的历史条件下，优化农村干群关系有很多需要破解的难题。一是农村干部队伍经历代际更迭后，思想观念、生活方式、工作方式等都发生了重大变化，本土干部了解本地情况但文化水平偏低、视野不够宽、思维较保守，不能很好地适应开放化和市场化的需要；而一些外来干部（比如招录的大学生村官）文化水平较高、视野比较广、思维较开放，但大多属于典型的“三门干部”，没有基层经验，成长为接地气聚人气有经验的基层干部尚需长时间的培养和历练。再加上农村社会结构调整带来的群体和利益需求多元化的现实背景，干部和群众的关系需要不断地“磨合”，才能相互适应和理顺；二是农村干部队伍和基层群众也需要进行利益的整合和协调。从根本利益上讲，我们党除了代表最广大人民群众的根本利益外没有自己的特殊利益，农村党员和党的干部是党的先进性的实践载体，自然要全心全意实现好、发展好、维护好群众的根本利益。但从具体利益上讲，农村基层干部本身也是一个利益群体，许多干部出于自身利益的考量会出现与群众利益的博弈，为干群关系带来负面影响。据调查，基层矛盾纠纷，农村的几乎占50%以上，除邻里、朋友间经济活动的纠纷外，许多矛盾的另一方就是村干部甚至乡镇干部，有的干部本身就是利益相关者。还有这样的情况，就是农村基层干部在处理政府与群众的矛盾和利益关系时姿态强势，以代表群众利益为名，搞急功近利的短期行为、政绩工程，为个人升迁积累砝码，导致干群关系紧张。

强化农村基层党组织服务功能，一是要为基层党员干部的思想注入源头活水，增强干部服务意识，引导他们正确处理权力与权利的关系，使他们真正设身处地为群众着想。二是要通过服务搭建起干部和群众的“连心桥”，理顺干部个人利益和群众利益的关系，维护干部正当利益也要警惕他们个人利益的“野蛮生长”，同时引导干部摒弃功利心态把重心放到服务群众上，构建和谐的干群关系。

3.强化基层党组织服务功能有利于做好新形势下群众工作

坚持群众路线做好群众工作是我们党的优良传统，是党永葆生机活力的制胜法宝，也是党在全面深化改革的新的历史起点上凝聚共识、破解难题的关键抓手。新形势下的群众工作有许多难题需要破解。一是主体多元利益协调难。市场经济导致社会利益多元化、格局复杂化，群众阶层结构分化和重组，群众分成多个不同利益群体，诉求碎片化，利益整合的难度加大；二是隔阂加深关系优化难。社会转型期党群、干群之间的互信度下降，首先缘于党、政府和党的干部理念上的偏差和实践上的越位。理念上把“为人民服务”理解成“替老百姓做主”，实践上全力“推动发展”却忽视了公平正义问题，引起群众的不满和反感；其次是缘于群众公民意识的提升。实践中群众的民主权利尚难完全到位，很多群众有许多后顾之忧不能解决，导致强烈的心理落差与不满情绪。优化党群、干群关系，消除隔阂增加互信难度加大；三是处置粗放瓶颈破除难。群众工作的“时代资源”更丰富了，但我们做群众工作的“技术含量”却不高，甚至仍习惯强迫命令、围追堵截，引发新的矛盾。四是观念滞后渠道畅通难。“官僚化”导致渠道不畅。干部联系群众渠道行政化、科层化、单向化，信息被过滤、截流、掺入杂音，群众呼声难以反映到相应的决策层。要以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设，着力解决人民群众反映强烈的突出问题，提高做好新形势下群众工作的能力。农村基层党组织是联通党群“最后一公里”的中枢，是服务基层群众的最直接的组织载体。破解基层改革和发展难题，做好新形势下群众工作对强化农村基层党组织的服务功能提出了更高的要求。农村群众工作难度加大有上述“四难”的现实背景，但究其症结则在于农村基层党组织服务群众理念的偏颇和服务的不对路。许多基层党组织乐于“密切联系群众”，为群众“做好事”，但往往是想联系的时候才联系，为了“做好事”而“做好事”，其实无非是做接待、搞慰问而已；不愿意“被群众联系”，对于送上门来的群众工作则是被动应付、消极对待，不愿意甚至没有能力“解难题”，做群众工作的“技术含量”太低。农村基层的群众工作不是党组织的单线行动而是党群、干群关系的互动，不能停留于“走秀”更需要“走心”，不能光注重形式而是要有实质的内容。2014年底的中央农村工作会议首提建设“人的新农村”，推动“物的新农村”和“人的新农村”齐头并进，强调农村人居环境改善的前提下，要建立健全农村基本公共服务、关注农村“三留守”群体、留住乡土文化和建设农村生态文明。农村党组织要全面把握农村劳动力大量流动，农户兼业化、村庄空心化、人口老龄化、利益诉求多元化的现实状况，抓住“人的新农村”发展大局、利益矛盾的核心、群众切身利益的需要，不断强化服务功能，把主动的服务和农村发展、农民需求等“倒逼”的服务结合起来，形成互动，促进“人的新农村”和“人的城镇化”协调统一发展。□

（作者单位：河北省张家口市委党校教研室主任、副教授）

来源：《理论学习》2017年第11期