法典之窗

2019年是全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的关键之年。习近平总书记在3月7日参加十三届全国人大二次会议甘肃代表团审议时指出，现在距离2020年完成脱贫攻坚目标任务只有两年时间，正是最吃劲的时候，必须坚持不懈做好工作，不获全胜、决不收兵。深度地区还有那些难点亟待解决？作为深度贫困地区，湘西如何“高质量”完成脱贫攻坚任务？中共中央党校科社部社会制度比较教研室教授向春玲以近年多地考察所见，以湘西脱贫攻坚情况为样本，解读深度贫困地区脱贫攻坚之战的难点和解决方法。

多地调研见问题

2015年到2018年，向春玲相继深入福建宁德、云南玉溪、内蒙古鄂温克旗和阿尔山、西藏昌都丁青县等贫困地区进行调研，2017年、2018年两次赴湖南湘西州调研。她谈到，“2017年6月23日，习近平总书记在山西召开了深度贫困地区脱贫攻坚座谈会以后，国家确定了334个深度贫困县，主要集中在‘三区三州’。但是在‘三区三州’之外，全国还有多个省区仍然存在着大量分散的深度贫困县、贫困村和贫困群体。”在多地调研的过程中，向春玲积累了大量的扶贫一线资料。

在调研中，向春玲发现，这些地区在脱贫方面存在着不少的共同点，同时也具有差异性。

在共同点方面，首先，这些地区自然条件较差，灾害易发、贫困面广、基础设施建设滞后、贫困程度深，常规的经济发展手段和脱贫方式难以有效带动其发展。其次，贫困人口主要由长期患有慢性病而失去劳动能力的人、孤寡老人以及部分教育文化水平偏低、缺乏劳动技能的人口组成。同时，农业（牧业）产业结构比较单一。但是，这些地区的自然生态良好，加上特有的民族风土人情，依靠生态文化旅游业脱贫致富成为他们的共同特点。

在差异性方面，主要有两点：第一，由于地理、气候、自然资源条件不同，这些深度贫困地区所发展的脱贫产业有所不同，比如南方的贫困地区多在农业、种植业上下功夫，北方以及西北牧区以牧业、林业为基础开发扶贫主导产业。第二，各地在建房扶贫模式上有所不同。有的贫困地区，产业发展就在本地，而且找不到建新房的平地，他们就近在原地拆了旧房建新房；有些海拔高的山区，土地少、且贫瘠，资源困乏，交通不便等，“一方水土养不活一方人”，他们采取异地搬迁模式。而且，易地搬迁的房屋风格设计上不同，带有各自民族特色和地域特点。

对于易地搬迁，向春玲认为，“有的地方对贫困户安置房的设计放弃了民族风格，这很可惜。因为保护好民族特色，才能传承自己的民族文化，也才能为民族文化旅游创造好的条件。”

政策攻坚破难点

深度贫困地区在破解贫困方面如何攻克难点？向春玲从政策方面给出了三点建议：第一，要考虑政策的差异性。“一些山高路险的贫困地区修路成本很高，政策上要给予更多的支持。还有一些项目需要地方的资金配套，但是深度贫困地区拿不出钱来配套，这也需要政策的差异性的支持。”向春玲认为，只有考虑到了政策的差异性，才能真正做到因地制宜。

第二，要考虑政策的连续性。向春玲在调研中发现，许多地方都非常关注2020年后脱贫政策的情况。2020年以后，给这些地方的一些特殊的扶贫政策会有多大变化？如何制定有效的新政策巩固提升脱贫成果？如何实现脱贫后的可持续发展？如何实现精准扶贫与乡村振兴有效衔接？向春玲说，这些都是大家关心的问题。

最后，政策的稳定性也十分关键。在谈到脱贫产业开发的规律和过程时，她谈到：“茶树种植后要3-4年才可以采茶，柑橘种下后要4-5年才挂果，所以，怎么样支持贫困群众真正拥有一个产业，并从这个产业上长期地、持续性地获益，彻底改变其贫困面貌，确实需要政策的稳定性。另外，在考核上要考虑这些脱贫产业的过程性，有些产业投入和开发不是当年就能见效。”另外，向春玲认为，政策上还应考虑到贫困户与“贫困边缘户”之间利益协调，建档立卡贫困户在国家产业扶贫、易地搬迁扶贫、医疗扶贫、教育扶贫等政策支持下很快提高生活水平，但是，这些“贫困边缘户”没有享受到国家的脱贫政策，他们的贫困状况目前也需要关注和帮助。此外，还需要提高贫困群众内生脱贫动力等问题。

湘西脱贫好样本

在向春玲近几年调研过的众多贫困地区中，湘西州的扶贫创新之道给她留下了深刻的印象，也给了她很大的启发。

湘西州是习近平总书记首次提出精准扶贫的地方，在脱贫攻坚工作方面，不但认真落实了习近平总书记讲的“六个精准”“五个一批”的要求，还“提出了‘十大工程’，涵盖实施发展生产脱贫、乡村旅游脱贫、转移就业脱贫、易地搬迁脱贫、教育脱贫、医疗救助帮扶、生态补偿脱贫、社会保障兜底、基础设施和公共服务保障等等。”

向春玲表示，湘西州这些年在推行“十大工程”上取得了很多成效。“他们提出‘五个结合’的要求来突出精准精细：在扶贫动态管理上，强调信息公开透明与群众认可相结合；在激发内生动力上，不搞空洞说教，强调典型示范与正向激励相结合；在发展扶贫产业上，不搞大包大揽，强调统筹布局与因地制宜相结合；在基础设施建设上，不搞大拆大建，强调留住乡愁与实用美观相结合；在扶贫主体统筹上，不搞孤军作战，注重发挥基层党组织堡垒作用与党员干部先锋作用相结合。同时，他们认真总结十八洞村精准脱贫的成功经验向全州推广，走出了一条具有湘西特色的精准扶贫之路。”

向春玲认为，特别值得一提的是，湘西州按照“资金跟着贫困户走、贫困户跟着能人走、能人跟着产业项目走、产业项目跟着市场走”的产业扶贫思路，结合当地实际走出了一条深具湘西特色的产业扶贫之路。湘西州产业扶贫的方式亮点不仅在于多产业协调发展多渠道促农民增收，以直接帮扶、委托帮扶、合作帮扶、股份帮扶四种模式创新精准有效的扶贫方式，还体现在因地制宜发展集体经济以有效应对市场风险、构建一二三产业融合发展等。她表示，湘西州特色产业扶贫方式是成功的。“特别是他们立足湘西州丰富的生态文化资源和独特的民族风情，发展旅游业很有成效。像早期开发的凤凰古城、永顺芙蓉镇、里耶古镇这些核心景区享誉海内外。目前，正积极发展乡村旅游、红色旅游，开发了花垣十八洞、吉首矮寨、凤凰山江苗寨、古丈墨戎苗寨、泸溪马王溪、保靖吕洞山、龙山惹巴拉、永顺塔卧等一批乡村游、红色游景点，累计带动了9.4万人脱贫。”

让向春玲尤为印象深刻的是湘西产业扶贫创新的典型——保靖黄金茶产业。保靖是国家扶贫开发重点县，也是湘西州深度贫困县中的重点县。如今的保靖黄金茶产业不仅是该县特色优势产业，也是贫困村、贫困户脱贫的农业支柱产业。“一亩黄金茶的纯收入5000元左右。保靖县吕洞山镇是黄金茶的原产地和主产区，当地苗族群众只要种有黄金茶，脱贫不成问题。” 向春玲表示，“黄金茶产业的开发也是挖掘历史传统资源基础上成功实现了脱贫产业的创新。”

决胜之局稳质量

习近平总书记3月7日参加甘肃代表团审议时强调，打赢脱贫攻坚战是今明两年必须完成的硬任务。要再接再厉，咬定目标，精准施策，精准发力，要按时按质完成脱贫攻坚任务。向春玲说，不仅要求数字上达到“两不愁、三保障”，还要高度注重脱贫的质量，要脱真贫，真脱贫，反对那种形式主义、官僚主义或者“虚假式”脱贫、算账式脱贫的做法。

向春玲以湘西州为例说，湘西州不仅在脱贫方式上注重结合实际走特色、创新扶贫之路，在脱贫质量上，也坚持了“帮扶要精准、增收要稳定、保障要兜底、脱贫要真实、群众要满意”的原则，做到“脱贫工作更务实、脱贫过程更扎实、脱贫结果更真实，要让脱贫成效和质量经得起实践和历史的检验，让人民群众满意。”

她指出，湘西州在“四防”“两严”上颇下功夫。“四防”包括：“防庸”，即防止在脱贫过程中思想麻痹或者庸庸碌碌、晃晃荡荡地来熬日子；“防急”，要力戒急于求成、盲目蛮干的做法；“防散”，在扶贫工作中要防止撒胡椒面式的做法，要集中精力做好精准扶贫；“防虚”，力戒做一些虚功、假功，搞“数字脱贫”、群众“被脱贫”。“两严”指严格对扶贫对象进行动态管理——贫困户脱贫之后，返贫的问题是否存在，怎么防止返贫，要对这些进行动态管理；严肃群众纪律、工作纪律、财经纪律，把资金管好，把项目管好。向春玲还提到，“他们严肃查处 ‘雁过拔毛’式腐败问题，对出现的问题及时整改，及时补救。当然，他们还在不断加强贫困村寨的基础设施建设，不断完善贫困地区的公共服务和社会保障事业，确保每个贫困村、贫困户如期脱贫，确保高质量完成脱贫攻坚各项任务。”

向春玲在调研湘西5个县的过程中，看到了当地干部群众脱贫攻坚的努力和决心，湘西州委州政府和贫困县的县委县政府也始终把脱贫攻坚放在第一位。通过干部群众的齐心协力，2018年底，湘西土家族苗族自治州全州66.0073万贫困人口已经累计脱贫55.4258万，贫困发生率从2013年的31.93%下降到2018年的4.39%，农民人均可支配收入由2012年的4229元增加到2018年的9183元。向春玲表示，“从历史上来看，这确实是湘西贫困人口生活水平提高最快的一个历史阶段，也是湘西老百姓获得感最强的一段时期。”

据了解，湖南省有11个深度贫困县和549个深度贫困村。湖南省根据中央有关精神，2017年12月20日出台了《湖南省关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施方案》，从资金投入、产业扶持、教育扶贫、医疗救助、生态扶贫等十个方面加大力度支持深度贫地区。向春玲说，湘西州脱贫攻坚取得这么好的成绩，与湖南省委省政府以及省直机关给予湘西州的大力支持是分不开的。与来自国家部委、东部地区对口支援单位及社会各界的支持也是分不开的。（记者刘晨曦实习记者程梦玲韦博雅）