法典之窗

当代中国的国家治理变革是在改革开放这个波澜壮阔的时代背景下展开的，也随着改革开放的不断升级转化着变革的主题，调整着变革的内容和重点任务，以呼应人民对于改革开放发展的期待，适应国内外环境的变化。随着中国进入全面深化改革、全面对外开放的新阶段，国家治理改革的主旋律转换为实现国家治理体系和治理能力的现代化。

之所以要实现国家治理的现代化，根本原因在于经过40多年的快速发展，中国的经济现代化、社会现代化已经取得了巨大的成就，市场成为配置资源的决定性力量，社会在多元化过程中进一步分化，改革开放之初的国家-社会-市场的三元结构发生了根本改变。按照马克思主义基本原理，包括国家在内的上层建筑要随着经济基础的变化进行相应的调整，国家治理现代化是中国实现全面现代化的应有之义、必然选择。

要理解当代中国的国家治理现代化，就应该抛弃现代化有单一模式的思维定式，避免用先行现代化国家的成功经验简单评价中国的举措，从中国实际情况出发，客观评价已经取得的治理成就，清醒辨析当下中国的内外环境、面临的主要问题和挑战，这样才能更准确地把握中国国家治理现代化的主题和主线。

中国的改革进入新的阶段，面临着新的条件、新的问题和新的挑战

就绩效而言，中国的国家治理成就显著，形成了渐进式的增量变革方式。然而，经过40年的持续高速发展，中国的改革进入新的阶段，面临着新的条件、新的问题和新的挑战。

首先，改革进入了攻坚期和深水区，改革的难题无法通过渐进方式延缓，也不能借助增量改革来替换，必须直面和解决。习近平总书记曾这样形象地分析改革难题：“容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头”。这些问题给“摸着石头过河”式改革方式留下的空间和时间有限。

其次，就改革的内外部环境来说，随着国内社会的多元化，社会差距的拉大，社会矛盾的累积，凝聚改革共识难度加大。长期的持续稳定发展也滋生了思想观念的障碍和利益固化的藩篱。国际社会对综合实力不断增强的中国应该承担更大的责任寄以更大的期待，同时也存在着忧虑或猜疑，一些长期占据国际主导地位的国家更是不时采取些伎俩，试图恶化中国继续发展的条件。

再次，就改革推动的过程来说，存在着碎片化和执行难的问题。部门利益严重，各自为政，政出多门，缺乏协调性，在一些重大的监管领域，出现了“九龙治水”现象。在政策执行过程中，一些地区、部门“上有政策下有对策”，甚至造成“政令不出中南海”的结果。这些问题反映了国家治理体系的结构性障碍，也制约了国家治理能力的进一步提升。

当下的中国正处于实现“两个一百年”目标的战略关键期，能否精准地回应这些挑战，有效解决这些问题，直接关系到中华民族伟大复兴目标的实现。国家治理逻辑的顺利转化，可以更充分发挥中国应对挑战的制度优势。

国家治理逻辑发生了两个方面的转化

党的十八大以来，在习近平总书记的坚强领导下，我们全面推动各个领域改革的顶层设计，确定了“四个全面”战略布局，形成了“五位一体”总体布局。2018年3月十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》则明确了国家治理的基本框架、组织体系和方式、运行机制等，以制度规定的方式解决了长期争议不决的党与国家机构的关系问题。党内相关法规的陆续出台，为党全面领导各个领域的工作提出了基本遵循。

在实现国家治理现代化过程中，当下的国家治理逻辑发生了两个方面的转化：

一是主题的转化，即从“摸着石头过河”式的渐进探索改革，转为突出“顶层设计”的整体推进式改革。

与“摸着石头过河”式改革相比，“顶层设计”的改革方式有三个明显特点：首先是成立了专门负责改革规划、统筹协调、推动督促的机构，实现了“顶层设计”主体的制度化。十八届三中全会后成立了中央全面深化改革领导小组，由习近平总书记亲自任组长，总揽各领域改革的规划和统筹工作。2018年党和国家机构改革后，领导小组制度化为委员会。通过定期召开会议，研究确定相关领域改革的重大原则、方针政策、总体方案；统一部署全国性重大改革；统筹协调处理全局性、长远性、跨地区跨部门的重大改革问题；指导、推动、督促中央有关重大改革政策措施的组织落实。

其次是制订各领域改革的总体规划、整体方案，以明确战略目标、战略重点、优先顺序、主攻方向、工作机制、推进方式，以及改革的路线图、时间表。截止到2016年底，共出台改革方案419个。仅仅3年多的努力，全面深化改革的主体框架就基本确立，一批重要领域和关键环节改革举措取得重大突破，一批重要理论创新、制度创新、实践创新成果已经形成。

再次是统筹推进改革。改革是一项复杂的系统工程，要提高各个领域各个环节改革的关联性互动性耦合性，加强改革配套衔接，依法有序推进改革，力争最大综合效益。习近平总书记明确要求，各地的改革要按照中央要求推进，不要事情还没弄明白就盲目推进，不要超出中央确定的界限来推进，过犹不及，弄不好适得其反。要有序推进改革。该中央统一安排的各地不要抢跑，该尽早推进的不要拖延，该试点的不要仓促面上推开，该深入研究后再推进的不要急于求成，该先得到法律授权的不要超前推进。要避免在时机尚不成熟、条件尚不具备的情况下一哄而上，欲速而不达。要避免畸轻畸重、顾此失彼，避免各行其是、相互掣肘。

加强顶层设计，并不是放弃“摸着石头过河”，而是对后者的升级和补充，因为后者是“富有中国智慧的改革方法，也是符合马克思主义认识论和实践论的方法”。一方面，摸着石头过河要有规则，要“按照已经认识到的规律来办”，不是“脚踩西瓜皮，滑到哪里算哪里”，另一方面，摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的，推进局部的阶段性改革开放要在加强顶层设计的前提下进行，加强顶层设计要在推进局部的阶段性改革开放的基础上来谋划。

二是主线的转化，即从通过各个领域的“放权让利”改革全面激活地方、基层的活力，培育壮大社会和市场力量，解决社会经济发展的动力问题，转向通过发挥党的全面集中统一领导优势，集中力量解决改革发展难题。一方面要通过对多元化社会的政治整合和组织再造，凝聚社会共识，增强社会团结，另一方面要克服国家治理中的部门主义、分散主义以及政治不忠诚等问题，提升制度执行力和国家治理能力。

主线的转化在本质上就是对党的领导方式的重新明确和新形势下党的“总揽全局、协调各方”作用的全面发挥。因此，在某种意义上，中国的国家治理改革就是通过党的领导来调整和矫正改革开放以来逐渐定型的国家-社会-市场的三元结构。

党之所以能够发挥这种作用，一方面在于它作为一个政治组织始终坚持以人民为中心的初心和使命，在多元的利益格局中具有“凌驾”、超脱的地位，可以突破思想认识障碍和各种局部利益的束缚，从全局和整体考虑问题，谋划治理；另一方面在于其拥有严密的组织体系、庞大的党员群体、丰富的治国理政经验，有力地掌控着政治领导权，可以通过体制机制的改革完善，政策行动上的统一协调，克服国家治理中存在的分散主义、部门主义、地方主义，进而保证国家治理的有效性。因此，共产党在中国的国家治理改革中，一直扮演着设计者、推动者和维护者的角色。邓小平在改革开放之初，谈到党和国家领导制度改革时就强调，在中国这样的人口大国，没有一个具有“高度自觉性、纪律性和自我牺牲精神的党员组成的能够真正代表和团结人民群众的党”，进行统一领导，只会四分五裂，一事无成。

习近平总书记在讲话中多次谈到在中国要实行党的集中统一领导的必要性。在他看来，实行党的集中统一领导是管理这样一个大党、大国的国情需要，是发挥中国制度最大优势的需要，是古往今来世界上的大国崩溃或衰败给出的经验教训。“离开党的领导，中国的一切现代化目标都不可能实现。国家治理体系和治理能力现代化，是我们党领导下的现代化，而不是别的什么政治力量领导下的现代化。”十九大报告提出“不忘初心、牢记使命”，重申了党的信仰和理念，并将“坚持党对一切工作的领导”列为习近平新时代中国特色社会主义思想的第一条内容。党的领导作为中国的最大制度优势被写入了党章和宪法。

国家治理运行呈现的基本特征

与以往加强党领导的方式相比，党的十八大以来，尤其是十九大以来，加强和实现党的领导是沿着制度化、法定化、系统化路径推进的。通过加强党内法规建设，使得党对各领域的领导有了明确的依据，有利于理清党政关系。通过加强党内的请示报告制度，明确了党对包括政府、人大、政协等在内的国家机构的领导，有利于消除国家机构之间的结构性隔离。通过推动妇联系统、共青团系统、社会组织管理体制、教育系统管理体制的改革，明确党对这些自主性、专业性强的系统的领导，有利于更好地发挥这些系统对于相应社会群体的吸纳、团结和领导作用。2018年的党和国家机构改革，是改革开放以来第一次将党政军群机构改革统筹安排的结构性改革，有利于提高整个体制的统合性，行动的协同性，使中国的制度现代化有了更鲜明的特征。

通过加强党的全面集中统一领导，当下的国家治理运行呈现出以下五个基本特征：

第一，形成了“事在四方，要在中央”的国家治理格局，党中央居于中心，发挥着不可挑战的领导权威作用，各国家机构各司其职，服从指挥。只有党中央有权决定和解释涉及全党全国性的重大方针政策问题。全国人大、国务院、全国政协，中央纪律检查委员会，最高人民法院、最高人民检察院，中央和国家机关各部门，人民军队，各人民团体，各地方，各企事业单位、社会组织，其党组织都要不折不扣执行党中央决策部署。全国人大常委会、国务院、全国政协，中央纪律检查委员会，最高人民法院、最高人民检察院，中央和国家机关各部门，各人民团体，各省、自治区、直辖市，其党组织要定期向党中央报告工作。省、自治区、直辖市党委在党中央领导下开展工作。

第二，建立了委员会这种党领导各领域工作的基本组织形态，为党的全面领导提供了更为具体的组织载体。长期以来，领导小组一直是党领导主要领域工作的协调统筹机构，虽然在设置上具有灵活性，但是其名义上的合法性、运行的公开性、规范性都显得不足。2018年党和国家机构改革，将中央全面深化改革领导小组、中央网络安全和信息化领导小组、中央财经领导小组、中央外事工作领导小组分别改为中央全面深化改革委员会、中央网络安全和信息化委员会、中央财经委员会、中央外事工作委员会，组建了国家监察委员会、中央全面依法治国委员会、中央审计委员会，从而使委员会成为党领导各领域工作的主要组织形式。通过委员会这种设置，可以更好地发挥党的职能部门作用，加强归口协调，统筹本系统本领域工作。

第三，通过在各类组织中普遍建立党的组织，为提高政治整合水平、政治行动能力提供了组织化保障。按照《中国共产党党组工作条例》，县级以上人大常委会、政府、政协、法院、检察院；县级以上政府工作部门、派出机关（街道办事处除外）、直属事业单位；县级以上工会、妇联等人民团体；中管企业；县级以上政府设立的有关管委会的工作部门都要设立党组。全国性的重要文化组织、社会组织等经中央批准，也可以设立党组。根据《中国共产党支部工作条例》，企业、农村、机关、学校、科研院所、社区、社会组织、人民解放军和武警部队连（中）队以及其他基层单位，凡是有正式党员3人以上的，都应当成立党支部。规模较大、跨区域的农民专业合作组织，专业市场、商业街区、商务楼宇等，符合条件的应当成立党支部。为期6个月以上的工程、工作项目等，符合条件的应当成立党支部。不同类型的党支部有各自的重点工作任务。这些举措推动了“党的工作进展到哪里，党的组织就覆盖到哪里”。这些分散在各社会单元上的党组织，有利于实现对多元化社会的政治整合，推动社会的自组织能力提升和政治认同的增强。

第四，构建了以党的自我革命带动国家治理改革的治理动力机制。中共作为长期执政的政党，一直提醒自己要永葆革命本色，勇于自我革命。十八大以来，全面从严治党的制度化、精细化、操作性水平不断提高，通过强化政治责任和担当，管好“关键少数”、层层传导压力，加强问责惩处等举措，在抑制腐败、规范官员行为、改进干部作风等方面取得了明显效果，凸显了党的自我革命引领社会革命的效果，为全面深化改革注入了主体动能，有效推动了各领域治理难题的破解，体现了党的领导在中国国家治理运行中的独特优势。

第五，在国家治理理念上更加强调要延续和发扬中国国家治理的内生资源。十八大以来，执政党以更加积极主动的态度来对待悠久的历史资源和丰富的治国理政经验，强调历史的连续性和不可分割性，并把挖掘和利用历史资源提升到“文化自信”的高度。习近平总书记在多个场合以不同方式表达过要重视学习和应用丰富的历史传统。而对于革命传统，则以“不忘初心”、传承“红色基因”的表述阐发其重要性和根本性。习近平总书记曾说，今天的国家治理体系，是长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。在更加重视本国传统的同时，对于国外的经验则保持了更加冷静的态度。他说，要在独立自主的立场上把他人的好东西加以消化吸收，化成我们自己的好东西，但决不能囫囵吞枣、决不能邯郸学步。照抄照搬他国的政治制度行不通，会水土不服，会画虎不成反类犬，甚至会把国家前途命运葬送掉。

国家治理主题和主线的转变，充分说明了中国的改革没有完成时，只有进行时。随着中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，国家治理的改革任务将更为艰巨，不断深化更为必要。正如习近平总书记所说，改革开放以来，“我们用改革的办法解决了党和国家事业发展中的一系列问题。同时，在认识世界和改造世界的过程中，旧的问题解决了，新的问题又会产生，制度总是需要不断完善，因而改革既不可能一蹴而就、也不可能一劳永逸。”

（作者为中央党史和文献研究院研究员）